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        大氣治理

        一文讀懂碳排放權交易

        2021-06-07 16:18:42 新基建投融圈 作者:劉飛

        一、研究結構及研究重點

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        二、研究背景

        氣候變化是人類面臨的全球性問題,隨著各國二氧化碳排放,溫室氣體猛增,對生態環境造成威脅。在這一背景下,世界各國以全球協約的方式減排溫室氣體?!栋屠鑵f定》提出,要把全球平均氣溫較工業化前水平升高控制在2攝氏度之內并努力控制在1.5攝氏度,必須在本世紀下半葉實現溫室氣體凈零排放,即碳中和。這一目標的實現,各國“國家自主貢獻”(“NDC”)是目前主要機制之一,而“2030年碳達峰2060年碳中和”則是中國對這一全球目標的國家自主貢獻目標。習近平總書記在2020年9月第七十五屆聯合國大會一般性辯論上發表講話,講話宣布中國將提高國家自主貢獻力度,采取更加有力的政策和措施,二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值,努力爭取2060年前實現碳中和。

        碳達峰是指二氧化碳排放量達到歷史最高值,之后會經歷平臺期,進入持續下降的過程。碳達峰是二氧化碳排放量由增轉降的歷史拐點(如圖1所示)。碳中和是指在一定時間內產生的溫室氣體排放總量,然后通過植樹造林、節能減排等形式,抵消自身產生的二氧化碳排放量,實現二氧化碳“零排放”(如圖2所示)。

        目前世界各國主要由二種減排的市場運作機制,一是征收碳稅(“carbon tax”),而另一種就是碳排放權交易(“ETS”)。碳排放權交易是運用市場經濟機制來促進全球溫室氣體減排的一種重要的政策工具。目前,包括中國在內,全球有21個國家和地區施行了碳排放權交易政策,涵蓋的碳年排放量約43億噸。

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        (圖1:碳達峰示意圖;圖2:碳中和示意圖)

        三、碳排放權交易的歷史與現狀

        自2011年開展地方試點以來,中國碳排放權交易的建設主要分為兩個階段,第一階段為2011年至2020年,在北京、上海、天津、重慶、湖北、廣東、深圳、福建八省市開展碳排放權交易試點;第二階段從2021年開始建立全國碳交易市場。同時,作為補充的還有CCER市場。

        (一)地方試點階段

        1.碳排放權交易試點市場的立法成果

        2011年,國家發展改革委辦公廳頒布了《關于開展碳排放權交易試點工作的通知》,據此北京市、天津市、上海市、重慶市、湖北省、廣東省及深圳市開展碳排放權交易試點工作,各地區出臺了相應的政策法規。(詳見表1)

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        表1:碳排放地方試點政策匯總

        2.碳排放權試點市場交易情況

        第一,從碳排放權交易量和成交額度來看,配額市場交易情況截至2020年12月31日,試點碳市場配額現貨累計成交4. 45億噸二氧化碳當量(CO2e),成交額104. 31億元。廣東、湖北、深圳累計成交量位列前三位,廣東、湖北、北京累計成交額位列前三位,天津、重慶累計成交量和成交額均相對較低。(具體見圖3和圖4)。

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        第二,從碳排放權交易價格來看,北京碳價最高,天津、重慶等地較低,平均碳價為20-50元/噸。根據試點碳市場的試點碳市場交易價格數據顯示,各地普遍經歷了前期碳價走低、后期價格回調的過程。具體而言,各試點市場開市前半年的時間內,碳價普遍保持在開盤價格(政府指導價格)附近;2015—2016年,試點開始階段存在的市場制度不完善,碳價開始探底;此后,隨著碳市場制度在逐年修訂中不斷完善,碳價隨之開始回調。從整體來看,目前試點碳價變化逐步趨穩,呈現出自然波動狀態。(見圖5)

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        (二)全國碳市場

        2020年12月,生態環境部頒布了《碳排放權交易管理辦法(試行)》,明確了抵消機制、參與門檻、配額分配方法、注冊登記系統和處罰規則等細則。

        2020年12月,生態環境部頒布了《2019—2020年全國碳排放權交易配額總量設定與分配實施方案(發電行業)》(國環規氣候〔2020〕3號),初步納入全國碳排放交易市場覆蓋行業的為電力行業,2225家發電企業被列入重點排放單位,第一個履約周期自2021年1月1日起至2021年12月31日截止。

        2021年3月,生態環境部起草的《碳排放權交易管理暫行條例(草案修改稿)》(環辦便函[2021]117號)于3月30日再次向社會公開征求意見。相較于以部門規章形式出臺的《管理辦法》,《條例修改稿》在經國務院立法程序審議通過并作為行政法規正式發布后,將填補全國碳市場領域高層級立法的空白,成為全國碳市場建設運營的綱領性規范。(重點內容詳見表2)

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        2021年5月,生態環境部頒布了《碳排放權登記管理規則(試行)》、《碳排放權交易管理規則(試行)》和《碳排放權結算管理規則(試行)》的公告,規定暫由湖北碳排放權交易中心有限公司承擔全國碳排放權注冊登記系統賬戶開立和運行維護等具體工作,暫由上海環境能源交易所股份有限公司承擔全國碳排放權交易系統賬戶開立和運行維護等具體工作,并頒布碳排放登記管理、交易管理以及結算管理辦法作為《碳排放權交易管理辦法(試行)》配套執行細則。

        (三)CCER市場

        根據《碳排放權交易管理辦法(試行)》,CCER是指對我國境內可再生能源、林業碳匯、甲烷利用等項目的溫室氣體減排效果進行量化核證,并在國家溫室氣體自愿減排交易注冊登記系統中登記的溫室氣體減排量。CCER交易是碳排放權交易市場的補充形式。

        1.CCER交易的立法成果

        2012年,國家發改委頒布了《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》,規定溫室氣體自愿減排量應在經國家主管部門備案的交易機構內,依據交易機構制定的交易細則進行交易。以備案管理的方式鼓勵國內外機構、企業、團體和個人均參與溫室氣體自愿減排量交易。2014年國家發改委頒布的《碳排放權交易管理暫行辦法》第十八條的規定,碳排放權市場初期交易產品為排放配額和國家核證自愿減排量(CCER),適時增加其他交易產品。

        但由生態環境部最新頒布的《碳排放權交易管理辦法(試行)》、《碳排放權交易管理規則(試行)》和《碳排放權交易管理暫行條例(草案修改稿)》均未明確全國碳排放權交易市場的交易產品是否包含國家核證自愿減排量。但同時《管理辦法》、《暫行條例》皆認可重點排放單位可以購買經過核證并登記的溫室氣體削減排放量,用于抵銷其一定比例的碳排放配額清繳。由此可見,根據上述法律規定,全國碳排放權交易市場明確的交易產品為碳排放配額,CCER作為抵消配額的清繳形式存在。

        2.CCER交易的市場情況

        自愿減排項目于2015年1月正式啟動交易,國家發展和改革委在2017年3月發布公告暫停CCER項目和減排量備案申請,目前尚有待生態環境部明確最終的自愿減排交易改革方案,重啟CCER項目和減排量審批。截至2016年12月,已經備案的9家溫室氣體自愿減排交易平臺均開展了CCER交易,包括試點碳市場的7家交易平臺以及四川聯合環境交易所和海峽股權交易中心,輻射全國東中西部地區。通過這9家交易平臺,場內、場外CCER交易得以進行。2021年5月17日,生態環境部等八部門印發《關于加強自由貿易試驗區生態環境保護推動高質量發展的指導意見》(環綜合〔2021〕44號指導意見》?!吨笇б庖姟诽岢?,要鼓勵北京自貿試驗區設立全國自愿減排等碳交易中心,鼓勵各自貿試驗區利用現有產業投資基金,加大對碳減排項目的支持力度,引導社會資本參與氣候投融資試點。

        截至CCER恢復備案前,經公示審定的溫室氣體自愿減排項目已經累計達2871個,備案項目1047個,實際減排量備案項目約400個,備案減排量約7200萬噸CO2當量(tCO2e)。從項目類型看,風電、光伏、農村戶用沼氣、水電等項目較多。根據中創碳投統計,截至2020年12月31日,全國CCER累計成交2. 68億噸。其中上海CCER累計成交量持續領跑,超過1億噸,占比41%;廣東排名第二,占比20%;北京、深圳、四川、福建和天津的CCER累計成交量在1000萬噸~3000萬噸之間,占比分別在4%~10%之間;湖北市場交易不足1000 萬噸,重慶市場暫無成交。(見圖6)

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        四、碳排放權交易要素和交易機制

        (一)交易主體

        目前,全國碳排放權交易市場并不向所有主體開放,只有重點排放單位以及符合國家有關交易規則的機構和個人,才是全國碳排放權交易市場的交易主體。

        1.重點排放單位

        國務院生態環境主管部門根據國家確定的溫室氣體排放控制目標,制定納入全國碳排放權交易市場的溫室氣體重點排放單位(以下簡稱重點排放單位)的確定條件,并向社會公布。

        省級生態環境主管部門按照重點排放單位的確定條件,制定本行政區域重點排放單位名錄,向國務院生態環境主管部門報告,并向社會公開。

        滿足以下條件的溫室氣體排放單位,才可被列入國家溫室氣體重點排放單位名錄,由國家分配碳排放配額,并參與交易:

        (1)屬于全國碳排放權交易市場覆蓋行業;

        (2)年度溫室氣體排放量達到2.6萬噸二氧化碳當量。

        截至目前,生態環境部僅針對發電行業發布了《2019-2020年全國碳排放權交易配額總量設定與分配方案(發電行業)》和《納入2019-2020年全國碳排放權交易配額管理的納入企業名單》。因此目前能夠參與全國碳市場的被納入企業僅限于發電行業企業,剩余七大重點能耗行業(即石化、化工、建材、鋼鐵、有色、造紙和民航)有望將來被逐步納入。2021年1月1日起全國碳市場第一個履約周期正式啟動,2225家發電企業首先分到碳排放配額。

        2.符合國家有關交易規則的機構和個人

        對于其他機構和個人,《碳排放權交易管理暫行條例(草案修改稿)》(環辦便函[2021]117號)尚未給出明確“符合交易規則”的標準,但業界普遍認為,這其實是給非控排企業和個人(包括境外主體)參與全國碳市場交易開了“口子”。2020年10月20日,生態環境部、國家發展和改革委員會、中國人民銀行、中國銀行保險監督管理委員會、中國證劵監督管理委員會等五部門聯合發布《關于促進應對氣候變化投融資的指導意見》(環氣候〔2020〕57號)。意見指出,要逐步擴大碳排放權交易主體范圍,適時增加符合交易規則的投資機構和個人參與碳排放權交易。

        (二)交易標的

        《碳排放權交易管理辦法(試行)》、《碳排放權交易管理規則(試行)》和《碳排放權交易管理暫行條例(草案修改稿)》皆規定了目前全國碳市場的交易標的為碳排放配額,生態環境部按照國家有關規定或經國務院批準可以適時增加其他交易產品。

        1.碳排放配額

        碳排放配額:指的是1個單位碳排放配額相當于向大氣排放1噸的二氧化碳當量。根據《碳排放權交易管理辦法(試行)》規定,碳排放配額的發放首先是由生態環境部根據國家溫室氣體排放控制要求,綜合考慮經濟增長、產業結構調整、能源結構優化、大氣污染物排放協同控制等因素,制定碳排放配額總量確定與分配方案。省級生態環境主管部門在國家生態環境主管部門確定的排放配額總量及分配方案的基礎上,向本行政區域內的重點排放單位分配規定年度的碳排放配額。初期以免費分配為主,后期適時引入有償分配機制且有償分配比例將逐步擴大。

        我國的碳排放配額采用“基準線法”進行配額計算,即對單位產品的二氧化碳排放量進行限制。以電力行業機組配額為例:機組配額總量=供電基準值×實際供電量×修正系數+供熱基準值×實際供熱量。其中供電基準值和供熱基準值即所謂的“基準線”,代表單位排量基準?;鶞时旧淼拇_定建立在對行業歷史數據摸底調研的基礎上,電力行業之所以能夠先行先試,其原因之一是行業數據較為扎實。

        2.其他交易產品

        根據前文對CCER市場分析可知,CCER作為碳排放交易市場的補充形式,重點排放單位可以購買經過核證并登記的溫室氣體削減排放量,用于抵消其一定比例的碳排放配額清繳。

        《碳排放權交易管理辦法(試行)》指出,1單位CCER可抵消1噸二氧化碳當量的排放量,抵消比例不得超過應清繳碳排放配額的5%。用于抵消的CCER應來自可再生能源、碳匯、甲烷利用等領域減排項目,在全國碳排放權交易市場重點排放單位組織邊界范圍外產生?!短寂欧艡嘟灰坠芾頃盒袟l例(草案修改稿)》(環辦便函[2021]117號)允許重點排放單位使用CCER抵消一定比例的碳排放配額的清繳,但是否沿用《管理辦法》中規定的“年度清繳配額的5%”這一抵消比例上限,有待在正式出臺的條例中予以就明確。

        除碳排放配額及CCER外,其他交易產品亦有望在經國務院批準后納入全國碳市場的交易體系。

        (三)交易模式

        碳排放權交易通過全國碳排放權交易系統進行,可采取協議轉讓、單向競價等交易方式。

        碳排放配額交易以“每噸二氧化碳當量價格”為計價單位,買賣申報量的最小變動計量為1噸二氧化碳當量,申報價格的最小變動計量為0.01元人民幣。重點排放單位應根據其經核查的溫室氣體實際排放量履行配額清繳義務。

        (四)交易機制

        在碳排放管理及交易機制下,如重點排放單位的實際排放量超過其所分配的碳排放配額,則面臨三種選擇:(1)通過全國碳市場購買其他重點排放單位的盈余碳排放配額;(2)在抵消限額內使用CCER抵消其碳排放配額的清繳;或(3)承擔未足額清繳的法律責任(如罰款、通報或核減下一年度配額等)。而若當年碳排放配額存在盈余,則可以通過全國碳市場出售或結轉至后續年度使用。具體交易機制如下圖7所示:

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        五、碳交易過程中可能面臨的法律問題

        (一)法律屬性風險

        碳排放權是一種兼具“公權”和“私權”雙重屬性的特殊權利。因此,碳交易首先需要從法律上明確碳排放權作為交易標的的法律屬性,進而需要明確交易各方的權利義務,即:“碳排放權”究竟是一種什么樣的權利?既然可轉讓交易,是否可以質押?顯然,僅僅靠部門規章不足以解決這些法律問題。以碳排放權質押為例,在此前的碳交易試點過程中,湖北和上海等地先后做過碳排放配額質押融資和CCER質押融資的嘗試,上海環境能源交易所還制定了《協助辦理CCER質押業務規則》。但是,“碳排放權”不屬于現行《民法典》第440條列明的依法可以出質的權利,如其要依法出質,須經法律或行政法規予以規定,因此,在現有法規框架下,嚴格來說,碳排放權不是一種依法可以出質的權利。這樣,金融機構在開展所謂的“碳資產質押融資”時,就面臨碳排放權質押無效的法律風險。

        (二)行政處罰風險

        《碳排放權交易管理辦法(試行)》、《碳排放權交易管理規則(試行)》和《碳排放權交易管理暫行條例(草案修改稿)》皆規定了重點排放企業編制溫室氣體排放報告義務、接受省級生態環境主管部門核查義務、及時清繳碳排放配額義務、及時公開溫室氣體排放情況信息披露義務等義務,如果違反上述義務,重點排放企業將面臨責令改正、罰款等行政處罰,并根據相關配套制度,面臨納入黑名單、不能享受政府優惠政策、政府資助等。

        (三)交易風險

        根據試點期間各區域碳排放權交易市場的探索,雖然各交易平臺對交易方式的命名不同,但從本質上來說,碳排放權交易通常采取兩種交易方式,即掛牌交易和協議轉讓。掛牌交易因全程都在交易平臺的監管下完成交易,本身沒有特殊的法律風險,但對于協議轉讓,因涉及場外交易,存在較多法律風險。

        首先,交易主體及合同標的的風險。簽訂協議的合同主體是否適格,擬轉讓配額是否存在抵質押等權利限制,轉讓價格是否滿足交易機構的交易規則,是否符合國有資產管理或上市公司信息披露要求,過戶登記及交割安排是否合理等等皆為實踐中可能存在的法律風險。例如在并購交易中,并購對象是否有減排義務、未來是否會被納入義務主體范圍、目前的碳排放量如何、碳減排配額是否符合自身履約要求、是否有減排解決策略、配額的權屬是否清晰、項目安排是否存在風險等問題皆是收購方需要關注的風險點。

        其次,交易平臺的風險。交易平臺雖然允許協議轉讓的交易價格由交易雙方事先予以約定。但是,經協議轉讓方式而確定的交易對價及配額數量,仍然需要在交易平臺協助下進行劃轉。而根據實踐中交易主體與交易平臺簽署的交易開戶協議約定,交易平臺只承擔法定責任,在沒有相關立法規定下,即使交易平臺存在監管疏忽,交易主體也無權追責。例如,在一起有關碳排放權訴訟案件中,出賣方的機構因配額受讓方資金賬戶沒有足額的資金,導致作為出賣方的機構沒有獲得合同約定的對價而遭受損失,請求交易平臺并不能以其未收到其交易對手方(控排單位)繳存的涉案轉讓款而免責,應承擔相應的法律責任。而法院主要從合同相對性角度、碳排放權交易平臺無合同約定及法律規定的責任為由駁回起訴。因此,在現有交易平臺監管立法缺失的情形下,即使交易平臺存在監管疏忽,交易主體也無權追責交易平臺。

        (四)爭議解決風險

        隨著全國統一碳市場的啟動,相關法律制度建設均處于磨合期,碳排放交易的司法訴訟案件預計會呈現出上升趨勢。在行政訴訟案件方面,可能會集中在企業與政府職能部門關于配額分配及其調整領域的爭議;民事訴訟案件主要會集中在碳市場中交易主體之間或與其他服務提供者的合同糾紛;刑事案件可能會集中在碳市場滋生的詐騙、逃稅、洗錢和網絡盜竊等侵權犯罪行為以及政府工作人員的瀆職行為等。例如,在民事訴訟領域,在配額交易階段,若一方交易主體占有配額不合法,如盜竊配額、操作指令失誤多出配額等,那么交易雙方合同是否有效,是否可撤銷?一方當事人訴諸法院,法院應如何認定?若交易主體交易行為不合交易規則、未經交易所確認,那么交易合同是否有效,是否可撤銷?一方當事人訴請法院,法院又該如何處理?若交易主體不按照規定繳納交易手續費,碳交易所可否請求法院強制其繳納?隨著國家碳市場的啟動,交易覆蓋范圍的擴大、交易主體的增加、交易商品的多樣,上述問題將會愈加凸顯。

        六、碳排放交易市場發展的法律建議

        第一,強化頂層設計,加強統籌協調和責任落實。以全國碳市場的法律法規和政策為導向,加強政策跟蹤進一步明晰國務院各部門、地方主管部門、企業以及支撐機構的任務分工,加強協調溝通,充分調動各方積極好各項管理任務責任落實。并及時出臺有關規定。

        第二,推動碳排放交易立法。碳交易立法是關系到碳市場建設成敗的核心因素,根據碳排放交易的法律屬性風險和交易風險,有關機構應盡快出臺相關法律,明確碳排放權法律屬性及是否可抵質押;盡快出臺交易平臺監管細則規定,明確交易平臺在交易過程中應享有的權利和應承擔的義務。

        第三,加強企業合規管理。根據《碳排放權交易管理辦法(試行)》等相關法律規定的重點排放單位的義務,重點排放單位在履約過程中,首先,應制定排放監測計劃并報相應的碳交易主管部門備案,并且嚴格按照經備案的監測計劃實施監測活動。其次,應履行年度報告義務,重點排放單位應當根據生態環境部制定的溫室氣體排放核算與報告技術規范,編制該單位上一年度的溫室氣體排放報告,載明排放量,并定期公開,接受社會監督(涉及國家秘密和商業秘密的除外)。最后,重點排放單位應每年按時向分配配額的省級生態環境主管部門清繳上年度碳排放配額。

        第四,盡快完成溫室氣體自愿減排交易體系管理改革?;谇拔乃?,CCER交易作為碳交易市場的重要補充,在推動項目級碳減排、降低重點排放單位履約成本等方面發揮重要作用。應在確保CCER質量的前提下,盡快推動重啟溫室氣體自愿減排項目和減排量受理。

        第五,完善碳排放糾紛的解決機制。根據交易過程中不同主體間的法律關系,適用不同的爭議解決途徑。對于碳交易主管部門與控排單位間的配額分配關系,是一種行政法律關系,即行政許可法律關系。碳交易主管部門( 行政主體) 對某一控排單位( 行政相對人) 分配配額不公的行為,屬于具體行政行為,且該行為是由省級以上碳交易主管部門作出,符合行政復議前置情形。因此,若控排單位對具體行政行為不服,在尋求法律救濟時,應先向碳交易主管部門的本級人民政府復議,而非直接向人民法院提起行政訴訟。對于碳交易主體間的配額交易行為,為平等民事法律關系,發生有關碳排放權交易的糾紛,可以自行協商解決,也可以向交易機構提出調解申請,還可以依法向仲裁機構申請仲裁或者向人民法院提起訴訟。對于碳交易主管部門與控排單位間的配額清繳關系,實質上是不平等主體間的行政合同關系。雙方糾紛解決方式有和解、調解、仲裁、訴訟方式。

        七、結語

        建設全國碳排放權交易市場是利用市場機制控制和減少溫室氣體排放、落實我國二氧化碳排放達峰目標與碳中和愿景的重要抓手。本文通過分析碳排放交易的歷史與現狀、交易要素以及法律風險點,提出了碳排放市場發展的建議,相信在未來,我國相關機構將會依據中國國情,不斷改革、完善碳排放權交易的相關規定,如期實現2030年前碳達峰、2060年前碳中和的目標。

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